《商业银行法》要大修，首次明确银保监会、央行拥有“调查权”

发布日期：2020-10-23 来源: 本站点击次数: 1074次

10月16日，中国人民银行发布通知，央行积极推进《商业银行法》修改工作，起草了《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（简称《修改建议稿》），现向社会公开征求意见。

中国银行业协会统计，截至今年6月末，中国银行业境内总资产301.5万亿元人民币。新的《商业银行法》将影响至少300万亿银行总资产。

现行《商业银行法》共九章95条。《修改建议稿》共十一章127条，其中整合后新设或充实了四个章节，分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

为何修改《商业银行法》？

（一）支持我国银行业快速发展的客观需要。近十余年来，我国银行业飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况。《商业银行法》于 1995年施行，2003 年、2015 年两次修订，大量条款已不适应实际需求，亟待全面修订。

（二）引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求。金融支持实体经济是党中央、国务院明确提出的工作任务，是金融工作的出发点和落脚点。修改《商业银行法》，亟需从制度设计上督促商业银行回归本源，下沉服务，增强服务实体经济能力。

（三）防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要。防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线。针对近期中小银行风险事件中暴露出的公司治理机制和风险处置机制不健全等问题，亟需在立法中完善商业银行公司治理要求，强化内部控制与资本约束，健全处置与退出安排。

（四）坚持市场化导向，建立完善多层次银行体系的必要条件。为落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》“构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系”的要求，亟需从制度层面引导商业银行找准定位，多元化、专业化发展，推动金融供给侧结构性改革，促进市场良性竞争。

（五）加强客户权益保护，维护市场公平竞争的现实需求。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“建立健全金融消费者保护基本制度”的任务。现行《商业银行法》仅对存款人保护作出较为原则的规定，缺乏对客户保护义务的具体规范，亟需进一步完善。

主要修改内容

▍增加对股东资质要求

央行在起草说明中表示，《修改建议稿》完善商业银行市场准入条件，增加对股东资质和禁入情形的规定。

《修改建议稿》第12条新增设立商业银行的程序，新增对股东、信息科技、风控要求。新增的程序包括，有符合条件的股东或者发起人；有符合要求的信息科技架构、信息科技系统、安全运行技术与措施；有符合要求的风险管理和内部控制制度。

第14条指出，商业银行的股东应当具有良好的社会声誉、诚信记录、纳税记录和财务状况。商业银行的主要股东、控股股东、实际控制人应当具备履行相应义务的能力和条件。企业法人成为商业银行主要股东、控股股东、实际控制人的，应当核心主业突出、资本实力雄厚、公司治理规范、股权结构清晰、管理能力达标、资产负债和杠杆水平适度，并符合其他审慎性条件。

▍欠债太多不还，不能当股东、董监高

第15条指出，有下列情形之一的，不得成为商业银行的主要股东、控股股东或者实际控制人：（一）负有数额较大的债务到期未清偿的；（二）因提供虚假材料、不实陈述或者其他欺诈行为，被有关部门依法追究责任不满五年的；（三）因重大违法违规行为，被金融监管部门依法追究责任不满五年的；（四）因犯有危害国家安全、恐怖主义、贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产、黑社会性质犯罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，自刑罚执行完毕之日起不满五年的；（五）其他可能对商业银行经营管理产生不利影响的情形。

▍5%股权变动需报批

《修改建议稿》第29条新增股权变动需报批要求。

第29条指出，任何单位、个人非通过证券交易场所，单独或者通过协议、其他安排与他人共同持有或者累计增持商业银行股份总额达到百分之五的，应当事先经国务院银行业监督管理机构批准，并通知商业银行其他主要股东、控股股东，予以公告。

任何单位、个人通过证券交易场所，单独或者通过协议、其他安排与他人共同持有商业银行已发行的有表决权股份达到百分之五的，应当自该事实发生之日起三日内，报国务院银行业监督管理机构批准，并依照《中华人民共和国证券法》的规定进行信息披露。获得批准前，投资人不得继续增持该商业银行股份。国务院银行业监督管理机构不予批准的，投资人应当依法在规定期限内予以纠正。

任何单位、个人通过证券交易场所，单独或者通过协议、其他安排与他人共同持有商业银行已发行的有表决权股份达到百分之五后，累计增持或者减持该商业银行已发行的有表决权股份达到百分之五的，应当履行前款规定的程序。

▍薪酬追索扣回机制

央行在起草说明中表示，新设第三章“商业银行的公司治理”，吸收现行监管制度中的有益做法，参考国际经验，落实商业银行公司治理要求。增设股东义务与股东禁止行为。突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项。提升监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制。健全内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。

根据记者梳理，《修改建议稿》新增第三章总计14条“公司治理”规定，新增对商业银行组织形式、股东会、股东义务、董事会职责、董事职责、独立董事、专门委员会、监事会、高级管理层、内部控制、内部审计、信息披露、激励约束、关联交易管理的详细规定。

第32条指出，商业银行的主要股东、控股股东不得有以下行为：（一）以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资；（二）虚假出资、循环出资、抽逃出资；（三）滥用股东权利和股东有限责任，损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益；（四）以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理；（五）操纵市场、扰乱金融秩序或者以其他方式谋取不正当利益。商业银行的实际控制人不得滥用控制权，损害商业银行、股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益。

第42条指出，商业银行应当建立科学合理的薪酬、绩效考核等激励约束机制，确保薪酬水平和结构与本银行长期经营业绩相匹配，并建立与本银行风险水平相适应的薪酬延期支付和追索扣回机制。

▍城农商行未批不得跨区

仍然坚持农商行城商行服务区域本地的定位，新增“城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。”

尽管之前银保监会也发文对中小农村金融机构原则上不得跨区、跨县经营的要求，但文件层级较低，而且只针对城区和县域农商行。

此次将城商行和农商行服务本地的要求上升到商业银行法层面，充分体现重视程度。此外注意这里的“跨区域”的含义仍然较为模糊，笔者认为主要是不得在所设分行之外的城市或省份开展业务，如果部分城商行已经有异地分行，那么该分行可以在当地展业。

此外跨区域还有区分银行间和交易所线上市场，这些场所交易的债券ABS资金拆借，笔者认为也不属于异地。还有就是票据贴现和交易，其实早在2018年21号文，银保监会就已经禁止跨省交易。

同业存款是否也要列入不得“跨区域”尚不清楚。

贷款业务跨区域主要集中在互联网贷款层面（尤其助贷业务），在2020年7月份发布的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》只是要求“审慎”开展，“识别和监测”此类业务开展情况，并没有直接禁止，而且也没有比例限制。而且明确19家民营银行不受该条款的限制。

▍不得过度放贷和掠夺性放贷

《修改建议稿》新设第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。

第71条指出，商业银行开展营销活动应当遵循诚实信用原则，不得进行虚假、欺诈、隐瞒或者误导性的宣传，不得损害其他同业信誉，不得夸大产品的业绩、收益或者压低其风险。

第73条新增客户适当性管理要求，商业银行应当充分了解和评估客户的风险偏好与风险承受能力，向客户充分提示风险，确保提供的产品和服务与客户的风险承受能力相匹配。商业银行未评估客户的风险承受能力，或者向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务，造成客户损失的，应当承担赔偿责任。

第74条要求不得过度放贷和掠夺性放贷，商业银行向客户提供授信前，应当根据客户的财务、资信状况和还款能力，合理确定授信额度和利率，不得提供明显超出客户还款能力的授信。商业银行向客户催收债务，不得采取违反法律法规、违背公序良俗的方式，不得损害客户或者第三人的合法权益。

第76条新增个人信息保护与数据安全要求，商业银行不得收集与业务无关的个人信息或者采取不正当方式收集个人信息，不得篡改、倒卖、违法使用个人信息。

▍明确银保监会、央行调查权

第87条新增明确指出调查权，国务院银行业监督管理机构、中国人民银行有权对涉嫌违法事项的商业银行股东、实际控制人、外包机构以及其他有关单位和个人开展调查。

第89条新增明确风险评级和预警，中国人民银行、国务院银行业监督管理机构和存款保险基金管理机构根据各自职责，建立商业银行风险评级体系和风险预警机制，根据商业银行的风险状况，确定对采取监管措施的频率和范围，必要时将商业银行风险状况及时通报国务院有关部门。

第90条明确商业银行早期纠正措施，商业银行因资本充足率大幅下降等原因影响存款安全的，国务院银行业监督管理机构或者存款保险基金管理机构可以区分下列情形，对商业银行采取纠正措施：

（一）商业银行资本充足率出现大幅下降，但尚未低于本法规定的资本充足率各项监管要求的，可以采取风险提示、约谈董事会或者高级管理层、责令提交资本管理计划等措施；

（二）商业银行资本充足率不低于最低资本要求，但未达到资本充足率其他监管要求的，除本条第一项规定的措施以外，还可以采取责令及时补充资本、限制担保负债、限制分红和其他收入、限制向董事或者高级管理人员实施激励、控制资产增长、限制重大资产交易、控制重大交易授信等措施；

（三）商业银行资本充足率低于最低资本要求的，除本条第一项、第二项规定的措施以外，还可以采取责令出售部分资产、暂停部分业务、核销商业银行股权或者其他所有者权益、强制要求对各级资本工具及其他损失吸收工具进行减记或者转为普通股，以及责令调整董事、监事、高级管理人员或者限制其权利等措施。

▍明确风险处置与市场退出

央行在起草说明中表示，《修改建议稿》将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”，参考国际准则，总结我国银行业处置经验，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件，完善职能分工。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。

第92条明确接管条件，（一）资产质量持续恶化；（二）流动性严重不足；（三）存在严重违法违规行为；（四）经营管理存在重大缺陷；（五）资本严重不足，经采取纠正措施或者重组仍无法恢复的；（六）其他可能影响商业银行持续经营的情形。

对于破产，《修改建议稿》第102条明确破产清偿顺序，商业银行破产清算时，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）商业银行所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）个人存款本金和利息；（三）商业银行欠缴的除第一项规定以外的社会保险费用、破产人所欠税款以及中国人民银行提供贷款或者流动性形成的债权；（四）普通破产债权。包含损失吸收条款的债务工具、资本债券等按照合同约定，在普通破产债权之后依次清偿。

▍商业银行仍不得从事证券经营业务

修改意见稿中，《商业银行法》再次明确，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。

此前6月底，证监会计划向商业银行发放券商牌照的传闻此起彼伏。

6月28日晚间，证监会新闻发言人就此回应称，“证监会目前没有更多的信息需要向市场通报。发展高质量投资银行是贯彻落实国务院关于资本市场发展决策部署的需要，也是推进和扩大直接融资的重要手段。关于如何推进，有多种路径选择，现尚在讨论中。不管通过何种方式，都不会对现有行业格局形成大的冲击。”

▍删除原则上提供担保的规定，删除利率限制规定。

这其实也只是与时俱进，毕竟监管早就在鼓励银行发放信用贷款，加大对实体的资金投放。

删除的原先两条利率相关内容为：

“第三十一条商业业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告。”

“第四十七条商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款。”

主要是过去几年央行持续推进利率市场化，不过现实中对企业和个人的存款利率仍然要遵循省级市场利率自律定价机制的要求，每月进行监测，防止利率超过央行存款指导利率1.5倍了，大额存单不得超过央行指导利率的1.55倍。

贷款利率已经完全市场化，主要根据LPR进行加点报价。不过最高院最近将民间借贷的最高利率限制在4倍LPR（根据最新水平15.4%），持牌金融机构虽然名义上不执行，但目前银行业金融机构普遍也面临比较大的压力，可以说4倍LPR已经成为商业银行隐形贷款上限。

▍不动产和股权担保物处置时限，从2年延长到5年。

相关条款为：“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起五年内予以处分”。

这也是充分体现了不动产和股权流动性差，很难短期变现的特点。这个调整非常重要，因为根据《商业银行资本管理办法（试行）》规定：

（1）商业银行被动持有的对工商企业股权投资在法律规定处分期限内的风险权重为400%。商业银行对工商企业其它股权投资的风险权重为1250%。

（2）商业银行非自用不动产的风险权重为1250%。因行使抵押权而持有的非自用不动产在法律规定处分期限内的风险权重为100%。

所以此举可以给商业银行更加灵活的处置方案提供充足时间，因为一旦超过处置期，1250%风险权重是任何商业银行都无法承受的压力。

▍新增商业银行的经营范围到18项

新增了以下四项：

（1）办理托管业务；

（2）办理衍生品交易业务；

（3）办理贵金属业务；

（4）办理离岸银行业务；

新增的几项代理其实也是部分商业银行已经在开展的业务，但这4项业务都需要严格准入，比如基于OSA的离岸银行业务目前仅有4家银行可以展业。托管业务目前也只有27家银行获得证监会托管资格。

代理业务在此前“代理保险和代理首付款业务”新增其他代理业务，主要针对如基金、信托、银行理财等产品的代销。

▍确定两套不同的风险评级体系

“中国人民银行、银保监会和存款保险基金管理机构根据各自职责，建立商业银行风险评级体系和风险预警机制，根据商业银行的风险状况，确定对采取监管措施的频率和范围。”

央行的评级体系主要包括MPA评估、《央行金融机构评级管理办法》确认的央行评级，总计分为11级。后来央行针对中小银行进行的小微信用贷款1年期互换就是要求央行评级属于1-5级。

▍删除了旧的商业银行法中国具体的监管指标数字

2015年版的商业银行法仍然保留了类似资本充足率8%，单一贷款集中度10%，流动性比例25%等要求。主要是这些比例实际上是动态变化的具体经营指标，银保监会可以通过具体的规章制度予以规制，如果写进法律，后续一旦需要修改就非常困难。

其实2015年修订商业银行法就只是为了删除其中一个条款存贷比，因为存贷比已经不合时宜，银行的流动性指标已经更加完善科学。

▍删除“商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放贷款条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。关系人包括商业银行董事、监事、管理人员、信贷业务人员及近亲属；前列人员投资或者担任高管的公司企业和其他经济组织”。

这个删除并不是放松监管，因为实际商业银行的关联交易已经通过2004年《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》的予以更加详细约束，包括内部人定义也更加清晰。比如旧的商业银行法把“管理人员”界定为关系人，但是什么是管理人员并没有定义，而后续文件都是用“高级管理人员”这个范围，造成概念混淆。

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